针对这件事，公安部要“刀刃向内”了

近年来，出于趋利目的，一些跨省、跨区域异地执法等情况引发关注，一些民营企业深受其害，业内将违规异地执法形象地称为“远洋捕捞”。

这一问题已经引起中央的重视。今年的政府工作报告以及最高检、最高法工作报告，都将“整治违规异地执法和趋利性执法司法”作为一项重点工作。

“要找准涉企执法存在的突出问题，刀刃向内、动真碰硬……做到查纠一案、警示一片、规范一域，务求取得可感可及可见的成果。”3月25日，在全国公安机关规范涉企执法专项行动动员部署会上，中共中央书记处书记、公安部部长王小洪强调。

在此后的3天里，最高检、司法部、最高法相继动员部署专项行动。最高检党组书记、检察长应勇，司法部党组书记、部长贺荣，最高法党组书记、院长张军分别出席会议并讲话。

连续4天，“两高两部”分别动员部署专项行动，各部门“一把手”出席会议并讲话，足见中央对这一工作的重视程度。

北京市人民检察院原三级高级检察官田志鹏告诉《中国新闻周刊》，近日，“两高两部”部署这一专项行动非常及时，这说明中央已下定决心进行纠偏。“法治是营商环境的最大保证，在当前，推动经济回升向好，更要加强法治、依法行政，为企业的发展提供更有力的法治保障。”

“两高两部”分别动员部署专项行动 资料图/视觉中国

保护民企的正当利益

鲍龙（化名）是华北某省一家陶瓷制品有限公司的民企老板。2022年7月7日，鲍龙及其儿子等9人被警方从家中带走，他们被认定参与殴打民工、放高利贷等。该案由当地三家公安机关联合办案。

13天后，鲍龙之子在指定居所监视居住期间离世。2022年9月，鲍龙等8人相继被取保候审。次年6月，当地警方解除对8人的取保候审，理由是“发现不应当追究刑事责任”。

鲍龙告诉《中国新闻周刊》，他们被警方带走后，公司的现金、房产、货物等总计近3亿元资产被冻结，后来虽然被解封，但给公司造成了严重的负面影响。

“从被抓到2023年2月，原本正常运转的公司一直处于停产状态。虽然后来获得无罪之身，但很多合作多年的供应商，担心我们再出问题，不愿跟我们合作。直到去年下半年，一些供应商才逐渐恢复对我们公司的信任。”鲍龙说。

他还表示，他公司的一些名贵烟酒茶也被查封，至今尚未返还。后来他多次找警方询问，“一名办案人员直言不讳地告诉我，酒已被他们（该案办案人员）喝完”。检方也曾问其中一名涉案警察抓捕鲍家等人员的原因，“这名警察称，举报鲍家涉嫌犯罪的线索无法核实，但举报人多次许诺给自己好处，也就是给钱”。

鲍龙称，2023年12月至2024年4月，12名涉案警察分三批被捕。目前，已有8人出庭受审，等待一审判决，另外4人还在等待审判。

近年来，涉企执法问题频频引发舆论争议。佀化强曾任山东省郓城县人民检察院检察官，现任华东师范大学法学院教授、博导。在接受《中国新闻周刊》采访时，佀化强表示，民企对我国经济的贡献巨大，而违规异地执法和趋利性执法针对的对象很多是民企。据他所知，民企老板一旦被抓，很快投资人会撤出，银行会抽贷，公司员工会解散，即便后续民企老板被认定无罪，企业可能已经名存实亡。所以这类案件对民企和经济社会造成的冲击是不可估量的。

为维护当地企业的权益，一些公安机关甚至不得不采取相应措施进行“抵御”。2024年8月，浙江杭州九堡派出所贴出通告规定：“如发现杭州市以外的公安机关，在没有九堡派出所或上城区公安分局民警陪同下存在非法入企办案行为，应立即报警并拍照取证。”

上海星瀚律师事务所合规与辩护中心主任胡增瑞曾在江苏省一家地级市检察院做过7年检察官，在接受《中国新闻周刊》采访时，他表示，按照规定异地公安机关到当地办案，必须向当地公安机关提出办案协作请求，否则就是违规异地办案。

2020年，公安部就印发《公安机关异地办案协作“六个严禁”》，明确规定“严禁未履行协作手续，跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕”。

同年9月1日起施行的《公安部关于修改〈公安机关办理刑事案件程序规定〉的决定》第三百四十六条规定：“公安机关在异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行。”

“但从近年来的一些案例看，这种‘双主体执法’的要求在一些地方未能得到执行，部分异地公安机关还是无视当地公安机关的存在，即擅自赴当地开展抓捕、搜查、扣押等侦查活动，严重损害法律尊严和公安机关执法形象。”田志鹏称。

2024年3月，在一场研讨会上，北京大学法学院教授刘剑文指出，办案机关办案的罚没收入理论上要全部上交地方财政，之后地方财政根据各个单位办案的贡献或当地惯例，分别以财政支出的形式返还。其中问题是，办案机关留一定比例的罚没收入，事实上具有了“奖励”性质，会奖励他们去更多地“远洋捕捞”，进行趋利性执法。

浙江大学数字法治研究院副院长高艳东也表示，目前，各地的罚没收入主要归地方国库。按照2021年财政部《罚没财物管理办法》的规定，除特殊情况外，“罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库”。办法同时规定了“罚没财物管理工作应遵循罚款决定与罚款收缴相分离”的原则，但实践中并未完全落实。

辽宁省政法系统一位内部人士韩军（化名）告诉《中国新闻周刊》，正由于上述原因，有的地方为缓解财政压力，通过执法活动获利，执法初衷已被异化。一旦把办案与财政收入挂钩就必然导致走偏。

这些问题已经得到了公安部的重视。3月25日，全国公安机关规范涉企执法专项行动动员部署会召开，中共中央书记处书记、公安部部长王小洪在会上强调，要以坚决的态度、刚性的要求、严格的措施，扎实开展规范涉企执法专项行动，着力根治涉企执法突出问题，着力完善可执行、可检查、可追溯的执法监督体系，持续优化法治化营商环境，更好服务高质量发展。

王小洪还表示，要找准涉企执法存在的突出问题，刀刃向内、动真碰硬，采取更具针对性、更有实效性的措施，以“严教育”切实提高全警法治素养、执法能力，以“严制度”进一步堵塞漏洞、明确界限，以“严监督”把问题发现在早、解决在小，以“严查纠”做到查纠一案、警示一片、规范一域，务求取得可感可及可见的成果。

依法监督 敢于监督 善于监督

2024年以来，最高检和地方检察机关曾发布多起公安机关违规异地执法的典型案例。

去年11月，浙江省人民检察院通报了一批典型案例。其中一起引发关注：某县公安局民警杨某某、协警占某某为谋取个人非法利益，私自携带警服、手铐、执法记录仪等警用装备驾驶车辆前往浙江、江苏等地，意图以帮忙处理案件为由向企业家索取财物。

2023年6月11日，杨某某、占某某根据事先查询的信息，以配合公安机关调查案件为由，将企业家沈某从江苏吴江家中带走，在车辆行驶途中，杨某某暗示沈某可以帮忙处理案件并索要财物。后沈某趁二人不备在浙江湖州德清县境内跳车逃跑并报警。最终，法院以滥用职权罪对二人分别判处有期徒刑八个月、有期徒刑七个月。

今年2月18日，最高检发布的典型案例显示：在某化工企业冻结资金监督案中，因有涉诈资金汇入，该公司账户先后被多家外地公安机关冻结，账户内24亿余元经营资金无法使用，存在被超额冻结、整体冻结等不当冻结情形。

2月13日，最高检经济犯罪检察厅厅长杜学毅受访时表示，2024年1月至11月，全国检察机关针对破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件发出书面纠正侦查活动违法通知6500余件次，对涉企刑事案件监督撤案400余件。

不过，在部分公安机关趋利性执法时，为什么一些检察机关难以尽到监督职能？

田志鹏表示，公安机关和检察机关是两个相对独立的平行系统，检察院对公安机关的监督具有滞后性和局限性，在某些地方，甚至不排除双方有“共同利益”诉求。这都导致一些情况下，检察机关对公安机关是“监督失灵”的。

他进一步解释称，检察院对公安机关的监督主要通过侦查监督、审查起诉等方面体现。用直白的话来说，抓不抓人公安说了算，抓了人37天（根据刑事诉讼法，公安机关对涉嫌犯罪嫌疑人进行刑事拘留的最长期限为37日）后放不放人是检察院说了算。

“这里面的先后次序一目了然，由刑事诉讼法的设置也可以看出，检察机关的监督是滞后的，是被动的。这种滞后性导致在公安机关违规异地执法、趋利性执法之初，检察机关是不能及时发现并进行监督制约的。”田志鹏称。

另一个不容忽视的原因是，不排除某些地方的公检之间存在共同的利益诉求。田志鹏说：“当前，有些地方党委的领导基于不正确的业绩观，想通过案件罚没提高财政收入，这就必然要求当地公检法的行为要统一。一旦双方有了共同的利益目标，检察机关就很难做到公正、有效地监督。”

一些问题已经得到了上级部门的重视。2月13日，杜学毅受访时表示：“最高检正在研究起草进一步规范办理跨区域涉企刑事案件的工作意见，为整治趋利性执法司法提供制度性保障。”

在3月26日的会议上，应勇强调，检察机关要坚持依法监督、敢于监督、善于监督。坚决纠正利用刑事手段干预经济纠纷，健全检察环节依法甄别纠正涉企冤错案件机制，坚决防止办案与利益挂钩。

他还提出，检察机关要加强与纪检监察机关、公安机关、人民法院、行政执法机关等协作配合，完善信息共享、线索移送、类案研判等工作衔接机制，增强工作合力。

企业的发展需要良好的营商环境 图/视觉中国

还应从多方面整治

去年至今，中央多次提到要规范涉企执法。

2024年9月召开的中共中央政治局会议提出，“要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为”。同年12月召开的中央经济工作会议提出，“开展规范涉企执法专项行动”。今年的政府工作报告中指出，“开展规范涉企执法专项行动”“坚决防止违规异地执法和趋利性执法”。

田志鹏认为，去年以来，中央多次提出要规范涉企执法，其效果已经显现。“例如，去年第四季度罚没收入增速为-4.4％，这种下降趋势就是一个例证。”

不过，多位受访者表示，还应从多方面探讨整治涉企执法乱象。

在整治措施上，业内有一个普遍观点是，将“涉案罚没收入上缴中央财政”。湖北省统计局原副局长叶青告诉《中国新闻周刊》，一些地方把罚款当成增收的“捷径”，但罚款不像税收那样有稳定的来源，所以往往罚的数额比较多。而将罚没收入逐级上缴至中央财政，可以有效抑制这一问题。

北京大学法学院教授陈永生也建议：“全国执法机关获得的罚没收入与诉讼收费要全部收回中央财政，纳入中央预算统一开支，不返还给办案单位，或者由中央统筹按照各地实际办案需要进行费用返还。”

不过，中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长、财政部财税改革专家工作室专家温来成告诉《中国新闻周刊》，将地方公安机关的罚没收入直接上缴中央财政的做法不可行。我国的财政体制实行分税制，中央、省、市、县四级公安机关的经费，分别由中央、省、市、县级财政支付。如果要求地方公安机关的罚没收入上缴中央，势必会引起我国财政体制的混乱。

图为财政部财税改革专家工作室专家温来成（资料图）

他建议：“当某地一旦出现罚没收入占比提高时，相关部门应对这种异常现象进行严查，查实其中是否存在趋利性执法问题。”

关于今后应从哪些方面进行整治的问题，田志鹏表示，对地方而言，要对公安机关制定科学的考核标准，不能以经济指标衡量个人工作业绩，更不能将此与人事升迁挂钩。“如果说要挂钩，也是反向挂钩，如发现公安机关违规执法要对其依法严惩。”

佀化强则建议，在刑事诉讼法修改时，设置“即时上诉制度”，即对正在审理中的案件，如果辩护人、报告人等可以结合案情和疑点提出诉求，如管辖权转移、法官回避、非法证据排除等，上诉至上级法院，上级法院介入后要查明这些诉求是否合理，并在做出决定前，先暂停案件的审理。

他认为，这样可以让正在审理的案件也受到上级法院的监督，在诉讼体系内加强及时监督，让案件的审理变得更加公正和透明。

胡增瑞告诉《中国新闻周刊》，据其了解，江浙一带有的城市政府机关为维护本地民企的合法权益，准备成立由当地政法系统人员组成的机构，当本地民企遭遇违规异地办案时，该机构人员会进行研讨，为其提供法律援助。“不过这种机构可能会涉嫌地方保护主义，成立后起到的效果有待观察。”

田志鹏、胡增瑞均表示，近年来，相关文件政策已比较完善，关键还是要落实到位。现在出现的一些违规异地执法和趋利性执法等问题，很多都是“有法不依、执法不严、违法不究”的问题，此次整治工作，关键一点是将现有法规落到实处。

记者：周群峰

编辑：徐天