详解国务院改革专项债：投向、资本金双扩围，11地自审自发

　　超28万亿元的地方政府专项债券（下称“专项债”）制度迎来重大改革，核心是提高专项债资金使用效益，以助推经济稳定增长。

　　12月25日，国务院办公厅公开了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），推出17条优化完善专项债管理机制，包括大幅放宽专项债资金投向和用作项目资本金范围，并在11个地方推行“自审自发”，施行专项债常态化申报，并强化资金监管，严防兑付风险，以充分发挥这笔巨额债券资金稳投资、补短板、促消费的效应。

　　专项债投向、用作资本金双扩围

　　此前专项债投向主要采取“正面清单”管理，明确支持十多个领域。而《意见》明确，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。这使得专项债投向领域大幅扩张，以应对此前规定领域的可投项目减少问题。

　　《意见》公布了专项债投向“负面清单”，即地方政府专项债券禁止类项目清单，共涉及完全无收益项目、楼堂馆所，形象工程和政绩工程，房地产项目，一般竞争性产业项目五大类，并进一步细化。如房地产项目中，明确除保障性住房、土地储备以外的房地产开发。这也意味着土地储备等重新纳入专项债支持范围，有利于房地产止跌回稳。

　　一般来说债券资金不能用作资本金，但为了充分发挥专项债资金撬动作用，国务院允许十多个领域专项债项目可以将专项债资金用作项目资本金，且可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%，即专项债用作资本金比例上限为25%。

　　此次《意见》直接将专项债可用作项目资本金领域从此前十多个扩大至22个，这包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施等。而专项债项目用作资本金上限比例从25%提高至30%。这有利于进一步发挥专项债撬动投资效应，支持新兴产业等发展。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，扩大专项债投向领域并实行负面清单管理，实际上就扩大了专项债的使用范围，有利于地方政府能更快地找到合适的项目，避免了“资金等项目”的现象，有利于让财政资金尽快形成实物工作量，推动经济回升向好。而提高用作资本金的比例，有利于更好地发挥财政资金的杠杆作用，撬动起更大的投资规模，对于看准了的项目而言，这个改革能让项目更快地落地。

　　自审自发等提高发债效率

　　此前专项债项目采取层层审核，最终各省专项债项目需要经过国家发改委和财政部审批才能发行。而随着专项债项目过多，为了提高专项债项目发行效率，尽早发挥债券资金使用效益，《意见》明确了部分地方试点专项债券项目“自审自发”，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

　　这些地方是北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新区。

　　中央财经大学教授温来成告诉第一财经，这些都是经济大省或专项债管理基础好，雄安新区则属于承担国家重大战略地区，让他们“自审自发”是一个比较大进步。

　　而对“自审自发”试点地区以外的省份，《意见》完善项目审核“绿色通道”机制。即对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无须重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券。

　　另外，对“自审自发”试点地区以外的省份，建立“常态化申报、按季度审核”机制，以推动地方尽快发债。

　　罗志恒表示，这能使地方储备尽量多的符合要求的专项债项目，项目和财政资金的匹配度更高，不论是收益成本匹配度、还是项目储备与落地的匹配度都将提高，这有利于扩大有效投资的同时降低偿债风险。

　　《意见》要求，加快专项债券发行进度，加快专项债券资金使用和项目建设进度。

　　监管同步强化

　　在上述专项债管理适度“放权”的同时，为了防止风险，专项债监管也同步加强。

　　在允许上述地方“自审自发”同时，此次《意见》同步加大监督问责力度，比如对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的，限期整改；情节较重的，停止试点。另外，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。

　　对于当前政府性基金中土地出让收入下滑，部分专项债项目收益不及预期现状，此次《意见》要求，对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

　　另外，《意见》还提出，建立专项债券偿债备付金制度。温来成表示，这些举措都有利于防范专项债兑付风险。

　　对于一些地方出现的专项债项目资产管理的问题，此次《意见》加强专项债券项目资产管理。

　　比如，建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。规范新增项目资产核算，明确行政事业单位和国有企业资产登记处理方式，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。

　　另外，《意见》还提出，加快完善专项债券资金监管机制，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用等。

　　罗志恒表示， 从长期看，伴随优质项目逐步减少，专项债要回归本源、使用范围要控制在合理范围，动态完善负面清单；没有项目收益的要通过国债和地方一般债解决，专项债的新增额度也有必要随之调整，逐步提高一般债的额度。