《银行外汇展业管理办法（试行）》（下称《展业办法》）实施已近一年，业内期待的配套制度终于正式出炉。
2023 年 12 月，国家外汇局发布了《展业办法》，推动银行外汇业务流程再造，进一步提升银行外汇展业能力，营造与高水平开放相适应的制度环境。《展业办法》是银行外汇展业改革基础性、框架性制度，其中关于尽职免责原则及风险交易报告等重点内容受到银行广泛关注，希望进一步明确具体执行标准。
2024年12月27日，国家外汇局官网发布《银行外汇业务尽职免责规定（试行）》（下称《规定》）和《银行外汇风险交易报告管理办法（试行）》（下称《报告办法》）两项配套制度文件，旨在进一步明确银行外汇业务审查责任边界，细化银行外汇展业事后监测报告操作要求，指导银行统筹促便利和防风险，更好支持和服务实体经济高质量发展。
《规定》共四章29条，主要内容包括明确银行在开展外汇展业改革过程中的尽职免责情形和申述评议程序等；《报告办法》共四章23条，主要涉及外汇风险交易报告的报送要求和相关内部管理措施的制定完善。此外，国家外汇局还面向银行发布了《银行外汇风险交易报告数据采集规范（试行）》，明确了信息采集技术路径。
上述两项配套文件只是银行外汇展业改革顶层设计的一部分。记者获悉，在认真总结改革经验、广泛征求银行意见基础上，国家外汇局出台3项配套法规文件，并指导全国外汇市场自律机制发布3项行业指引规范，与《展业办法》共同形成“1+6”展业改革制度体系，全流程指导和推动银行外汇展业改革工作。
同日，全国外汇市场自律机制发布了三项行业指引规范。一是《银行外汇展业客户尽职调查工作指引》，规范外汇业务客户尽职调查范围、频率，鼓励银行复用行内数据并结合自身情况拓展尽调内容；二是《客户外汇合规风险等级分类指引》，明确客户分类的基本维度和参考要素，指导银行形成科学、系统的分类体系，促进不同银行间客户分类标准客观、公允；三是《银行外汇风险交易监测体系建设指引》，梳理事后监测体系建设涉及的监测标准、管理保障等内容，提出建设方法及要点。
国家外汇局副局长、新闻发言人李斌介绍，出台系列配套制度，目的就是推动银行规范、高效实施展业改革。既要注重统筹防风险与促便利，又要坚持“从市场中来、到市场中去”，还要保持灵活和弹性，为未来不断完善留出空间。后续国家外汇局将结合银行改革实践进一步优化政策设计，指导银行在保证改革质量的基础上，扩大改革覆盖面，惠及更多企业。
记者还从国家外汇局获悉，《展业办法》发布近1年以来，商业银行积极参与，社会各界反响良好。截至2024年11月末，参与展业改革的银行已从起步时的4家增加到10家，其中既有大型商业银行，也有股份制银行和外资银行，业务范围已覆盖31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市。
重在激励银行“能干、愿干、敢干”
李斌表示，银行处于外汇业务办理的一线，其执行政策的成效决定改革红利能否真正惠及市场经营主体。有银行反映，由于对真实性审核责任边界把握不清，对客户采取便利化措施时会有顾虑，担心出现问题被追责，导致有的业务“不敢办”或“加码办”。针对这一问题，《展业办法》首次以立法形式明确银行外汇业务“尽职免责”原则。
据其介绍，国家外汇局先后在广东、深圳、上海组织相关工作机制试运行，取得较好成效，各方面对出台有关尽职免责的具体规定有很高期盼。此次发布《规定》，对银行外汇展业的尽职免责进行细化，明确尽职标准，规范银行免责情形；创设申述评议机制，提高执法透明度，推动银行更好履职。
免责情形方面，针对银行反映的审核责任与客户交易真实性“脱钩”问题，国家外汇局在广泛征求各方意见基础上梳理形成信赖利益保护、不可抗力等8类尽职免责情形。《规定》明确尽职为标准实施免责，促进银行在履职基础上改善服务、支持实体经济发展。国家外汇局还结合银行建议，向银行发布了20个“以案释法”典型案例，其中既有尽职案例正面引导，也有未尽职案例同业警示，以帮助银行更为准确地理解尽职内涵和展业边界。
申述评议渠道方面，现行外汇违规案件处置程序中，银行有申辩、听证、复议、诉讼权利，但相关程序均在案审会后。《规定》向银行提供申述渠道，且在程序上设置于案审会召开前，以更充分保障银行申辩权。同时，引入全国外汇市场自律机制作为第三方，组织行业专家开展评议，保障评议结果客观中立。评议结果供外汇管理部门案审会参考，体现监管对行业共识的重视。外汇管理部门保留对案件的最终决定权，履行规范市场主体责任。
国家外汇局相关部门负责人还告诉记者，《规定》旨在传达一个监管理念，即在银行处理外汇代客业务时，虽然确实承担着真实性审核的责任，但并不意味着银行需要为客户的交易真实性提供兜底或承担连带责任。这一理念旨在打破“唯结果论”的观念，消除银行在办理外汇便利化业务时的顾虑。
他还透露，接下来，国家外汇局将与全国外汇市场自律机制携手，在全国范围内组织对银行进行《规定》的政策宣讲，确保银行充分了解自身的权益。同时，也将指导各级外汇管理部门与当地外汇市场自律机制做好对接，确保当地银行能够合法、有效地运用申述评议机制。国家外汇局将努力把这项政策落实好，通过《规定》为银行减压，进一步打消银行的顾虑，使其敢于向真正合规经营的企业释放各项便利化政策，从而更好地服务于实体经济的发展。
细化外汇展业改革相关风险管理要求
国家外汇局相关部门负责人介绍，外汇展业改革得到社会各界广泛关注，政策效果逐步显现。多家银行主动联系，表达参与改革意愿，寻求政策辅导。为扎实有序推进改革，在《展业办法》确立的原则和框架下，国家外汇局经广泛调研、审慎试点，制定《报告办法》，为银行开展外汇风险交易监测和报告提供统一操作标准。
据其介绍，《报告办法》旨在推动银行整合自身掌握的信息和技术资源，在科学、全面评估外汇合规风险的基础上，自主开发外汇风险交易监测系统，及时回溯客户及其交易信息，有效预警、甄别和处置涉嫌外汇违法违规行为，防范跨境资金流动风险，维护外汇市场健康秩序，具体设计思路有以下三大重点：
一是防范跨境资金流动风险，聚焦打击非法跨境金融活动。《报告办法》明确，银行报告外汇风险交易信息的情形包括涉嫌虚假贸易、虚假投融资、地下钱庄等非法跨境金融活动，以及其他涉嫌非法跨境资金流动的行为。银行立足于防范外汇合规风险制定监测标准、开展人工分析和识别、采取内部管理措施，高效、精准识别上述涉嫌违法违规行为。实质是发挥银行直接接触客户的优势，将外汇风险交易监测预警防线向银行前移，更好防范跨境资金流动风险。同时，银行依托系统监测识别风险更精准，对合规优质客户做到事中外汇业务办理更便利、事后“无违规、不打扰”，保障外汇资源更好服务实体经济。
二是强化外汇领域监管，提升法规执行效果。《报告办法》以《中华人民共和国外汇管理条例》等相关法律法规为依据，统一并明确银行报送外汇风险交易信息的规则与路径，规范外汇风险交易报告的内容，便利银行履行报送义务，增强主动报告意识，提升法规执行效果。这有利于形成国家外汇局及其分局和银行对非法跨境金融活动监测预警和信息共享的协作机制，提升外汇领域监管水平。
三是促进行业发展，契合银行完善风控管理的内生需要。截至2024年11月末，已有10家银行完成外汇风险交易监测系统建设并正式投入运行。银行反映，通过整合数据资源，充分复用已有平台和经验，系统建设成本可控；同时，事后环节与事前、事中环节有效联动，有利于银行合理分配展业资源，在为广大中低风险客户便利化办理外汇业务的同时，严格审查高风险客户和业务，有利于精准识别和防控风险，这也很好地契合了银行自身完善风控和业务发展需要。
谈及下一步的重点工作，李斌表示，国家外汇局将坚持稳中求进，不断推动银行外汇展业改革提质扩面。
一是畅通政策传导。围绕新发布的6项银行外汇展业改革配套制度，组织政策解读和宣传培训，指导银行完善改革重点环节流程设计和系统建设，保障改革有效落地实施。
二是有序组织扩围。国家外汇局辅导团队将加强对银行的辅导和评估，指导自愿参与改革的银行在条件成熟后加快启动；指导已实施展业改革的银行按“成熟一家、启动一家”的原则向更多分支机构拓展，扩大外汇展业改革覆盖面，惠及更多企业。
三是强化风险监测。依托改革全面拓展外汇业务风险监测范围和网络，指导银行深挖科技赋能潜力，更好发挥风险“探头”作用，以更高水平风险防控保障更高水平金融开放。
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