专题：金融视角·聚焦2025年两会
作为“一人失能、全家失衡”困局的重要解决方案，进一步发展被称为“社保第六险”的长期护理保险显得尤为迫切。
3月5日，2025年政府工作报告中“加快建立长期护理保险制度”再次出现。据第一财经记者统计，这也是从2021年开始，长期护理保险（下称“长护险”）连续第5年被写入国务院的政府工作报告中。
翻阅近几年的政府工作报告，对于长护险的工作任务从2023年的“稳步推进长期护理保险制度试点”到2024年的“推进建立长期护理保险制度”，再到2025年的“加快建立长期护理保险制度”，表述的变化体现了政策推进的节奏与决心，也预示着长护险制度全国落地正在加速进行。
“长期护理保险从2016年开始试点，今年已经迈入第9个年头。与个人养老金一样，长护险对人民大众的生活保障和获得感有重要的影响，确实是时候建立一个完善的长期护理保险制度。”亚洲养老金融与产业研究院院长包虹剑在接受第一财经采访时表示。
试点8年，成果与挑战并存
根据人社部发布的长护险试点文件内容，长期护理保险制度以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等所需费用。
自2016年，国家启动长护险制度试点，2020年稳妥有序扩大至49个城市。国家医保局待遇保障司司长樊卫东在1月17日举行的新闻发布会上表示，8年来，长护险试点工作总体进展顺利，阶段目标基本实现。截至目前，长期护理保险制度覆盖1.8亿人，累计260余万失能参保人享受待遇，基金支出超800亿元。提供就业岗位约30万个，拉动相关产业社会资本投入约600亿元。
“在政府的引导和社会各界的参与下，试点城市逐步探索并建立起适应我国国情的长期护理保险制度体系，为老年人提供多样化的护理服务，在解决老年人护理问题上取得了一定成效，但也面临覆盖范围有限、支付保障水平较低、资金筹集渠道单一、满足需求能力不足等挑战。”全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳表示。
《中国老龄产业发展报告（2021-2022）》数据显示，截至2022年底，我国60岁及以上的老年人口已经达到2.8亿人，其中失能和半失能老人数量约为4400万人。而根据媒体援引第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查的结果预测，到2025年，我国失能和半失能的老年人口预计将增至7279万人。
在周燕芳看来，和失能老人的规模相比，目前长护险试点的覆盖范围十分有限，许多地区尚未纳入试点范围；在试点地区，也仅有少数地区将参保对象覆盖至农村居民，而我国农村地区的失能老人比例高于城镇地区。大量有需求的老年人无法享受到长护险的保障。
同时，目前长护险试点支付保障水平与失能照护需求存在显著差距。“虽然长护险提升了老年人的支付能力，但由于保障标准不高，仍显不足。这导致部分失能老人转向医疗机构‘挂床养老’，造成医保基金的不合理消耗。”周燕芳表示。
“长护险的资金来源和筹资渠道一直被广泛讨论，涉及目前医保基金如何分配使用的问题，是否需要‘政策长护险’和‘商业长护险’两套方式，且如何衔接的问题也是近年被广为议论的一大焦点。”包虹剑称。
根据周燕芳介绍，现行长护险试点地区在筹资上普遍采用“医保划转+财政补贴+个人缴费”或“医保划转+财政补贴”的多元化筹资结构，但主要依赖于医疗保险划拨或政府财政补贴，单位缴费和个人缴费比例过低。以首批试点城市为例，医保基金平均承担70%，财政补贴20%，个人缴费仅占10%。这种过度依赖医保基金的筹资模式不仅加剧了医保基金的支付压力，还使制度存在不可持续的风险，也与基本医疗保险功能定位冲突，削弱了长期护理保险的独立性和互济性，并可能导致道德风险，部分试点地区过度使用服务的现象达18%。
全国政协委员、对外经贸大学教授孙洁在接受媒体采访时亦认为，部分试点城市模糊了医疗保险与长护险的待遇边界，将失能人员的医疗费用纳入长护险支付范围。长护险作为独立险种，应在功能定位方面区别于其他险种，继而在此基础上限定功能性边界。
而在失能等级评估统一性方面，《长期护理失能等级评估标准（试行）》《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》等文件近年来陆续出台。不过周燕芳认为，虽然民政部已经制定了全国统一的老年人能力评估国家标准，但医保系统的相关评估标准如何与之衔接，各地无所适从，部分地区出现“轻症高评”或“高症轻评”等不统一现象，需要国家层面统筹。
另外，周燕芳称，目前我国护理人员缺口相对较大，这导致长期护理保险服务的供给与需求之间存在较大的差距。并且民政部门和医保部门都在开展对服务供给的管理，存在多头管理，需要在国家层面予以统一，将服务监管和基金监管区分开。
长护险全国落地“箭在弦上”
试点8年后，在全国建立统一的长护险制度“顶层设计”是业内人士普遍的呼吁。
事实上，近两年来，长护险方面的全国性政策或文件也进入“加速”通道。
除了上述失能等级评估相关文件外，在护理人员资质方面，去年2月，国家医保局联合人力资源社会保障部颁布《健康照护师（长期照护师）国家职业标准（2024年版）》，首次明确长期照护师职业标准。去年11月，两部门再次印发《关于推进长期照护师职业技能等级认定的实施意见》，这标志着长期照护师职业等级认定有据可依、有章可循，进入实质性操作阶段，在不久的将来将会有一批长期照护师持证上岗。
同样在去年11月，国家医保局在官方网站新设了“长期护理保险”专栏，也被市场视为长护险制度全面落地将近的信号之一。
樊卫东在1月17日的新闻发布会上表示，国家医保局正在会同有关部门，以建立独立险种、制度覆盖全民、政策规范统一、契合我国国情为目标，加快建立长期护理保险制度。在强化制度顶层设计的同时，建立健全17项核心政策和管理运行机制，确保制度全面覆盖、落地实施时，失能群众能够及时兑现待遇、享受服务。目前，已印发13项政策措施。指导现有试点城市规范统一，缩小地区间制度差异，为下一步全面建制打下基础。
孙洁预计，今年是“十四五”规划收官之年，长期护理保险或将在全国全面落地实施。
那么，如何建立更为完善的长护险制度？
周燕芳建议，全国统一的长护险制度应明确独立险种属性，定位“保基本、广覆盖”，优先保障那些符合条件的失能老年人和重度残疾人。同时，在筹资渠道上，可参考日本“40岁强制参保”机制，设计“个人+企业+财政”三方筹资模式，按工资基数的一定比例进行筹资，同时可探索设立个人长期护理账户，并根据工资增长指数和护理成本指数建立动态调整机制；另外，建议推行全国统一老年人能力评估标准体系，并建设专业评估队伍和争议解决机制；而在完善服务供给体系方面，可加强政府支持，通过提供税收优惠、场地政策优惠等措施，引导社会资本投入长期护理服务领域，并推广智能护理床垫、远程监护系统等适老科技产品，推动居家照护服务实现智慧化监管，以及建设全国统一的养老服务信息平台等。
孙洁则建议称，长护险制度应坚持购买服务理念，实行服务给付为主的支付形式。孙洁认为，服务给付较现金补贴更符合长护险的功能定位。购买服务的形式能够有效促进护理人员队伍的充实和市场的快速成长，对于服务供给体系发展具有极大的推动作用。
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